Debido a que el Estudio Piloto propone modificar la metodología de planificación de cuencas hidrográficas para incluir las implicaciones ambientales, es necesario hacer una exposición sobre la planificación en general y sobre la planificación de cuencas hidrográficas en particular. Las características biogeofísicas de una cuenca tienden a formar sistemas hidrológicos y ecológicos relativamente coherentes, y por lo tanto las cuencas hidrográficas se utilizan a menudo como unidades para la planificación del desarrollo (Dassman, et al., 1973; United Nations, 1970; Cooke, 1969). Sin embargo, el hecho de que la planificación de cuencas hidrográficas como concepto haya estado evolucionando y lo esté todavía, significa muchas cosas para mucha gente. A pesar de sus numerosas connotaciones, los recursos hídricos han sido generalmente la consideración más importante. En las etapas iniciales, la planificación de cuencas higrográficas, o la planificación de recursos hídricostenían que ver por lo general con un problema específico, como por ejemplo el control de inundaciones, el riego, la navegación o el abastecimiento de agua para consumo humano o industrial (Forbes y Hodges, 1971). Más tarde se puso de moda el enfoque de la planificación de propósito múltiple para lograr el desarrollo de los recursos hídricos, y ello consistió en dividir el total de agua disponible de una estructura entre varios usos diferentes. Debido a que los distintos usos del agua son a menudo competitivos, surgen conflictos que hacen que el enfoque de propósitos múltiples parezca cuestionable. En cierto grado, la planificación integrada de cuencas hidrográficas fue una respuesta a este problema, ya que se trató de coordinar y desarrollar armónicamente los usos de agua de una cuenca mientras se tomaban en cuenta otros procesos de desarrollo tanto dentro de la cuenca como fuera de ella (United Nations, 1970). La idea de la planificación integral de una cuenca hidrográficaes una extensión de la planificación integrada y va más allá del recurso hídrico específico para incluir la mayor parte de los otros recursos, así como muchos aspectos de planificación socioeconómica o regional (Forbes y Hodges, 1971). Un término conexo, la planificación de recursos de agua y tierra se aplica a menudo a los "Principios y Normas para la Planificación de Recursos Relacionados de Agua y Tierra'' del Consejo de Recursos Hídricos de los Estados Unidos (U.S. Water Resources Council, 1973). Debido a que estos principios y normas propusieron originalmente cuatro objetivos equivalentes, el concepto de planificación ha sido llamado a menudo planificación de objetivo múltiple, aunque el término se utiliza algunas veces para indicar también planificación de múltiple propósito (Barbour, 1975).
Estas fuerzas han tenido la tendencia de expandir la definición de planificación de cuencas hidrográficas, tanto en términos de lo que se trata dentro de una cuenca como en función de la influencia y el efecto que tienen lugar en áreas dentro y fuera de ella. Específicamente, la ingeniería moderna ha realizado transferencias en gran escala de agua y energía fuera de la cuenca (Fox, 1973), y a menudo las unidades de planificación socioeconómica no coinciden con los límites de una cuenca hidrográfica. Cuando esto ocurre, es preciso hacer una estrecha coordinación y consideración de estas unidades y sus actividades, o incluso se requiere el desarrollo de una organización más amplia que incluya las entidades de planificación existentes que tengan intereses en la cuenca hidrográfica (Sweet, 1969).
III. El proceso de planificación
La planificación es un proceso que busca soluciones a problemas y necesidades o que fomenta acciones que satisfacen metas y objetivos. En la planificación de cuencas hidrográficas el objetivo es proporcionar alternativas al encargado de tomar decisiones para el uso de los recursos de agua y tierra de la cuenca. Por lo general, la planificación no se realiza en una actividad continuada sino que se desglosa en varios pasos (Figura 1).En primer lugar existe un número de actividades preliminares que indican la necesidad de la planificación. Estas pueden ser influencias externas o pueden ser influencias que constituyen la culminación de una planificación anterior. El punto al que hay que llegar es que la planificación no tiene lugar en el vacío. Las regiones geográficas que no tienen desarrollo o planes para el desarrollo son muy raras actualmente. En casi todos los casos las decisiones y planes en varios grados de detalle, escala y compromiso ya se han hecho, y existen ciertas características políticas, sociales y económicas de la región o del país que influirán condicionando el proceso de planificación. Estas características deben ser consideradas en cualquier actividad de planificación, porque cada una de ellas puede y debe influenciar el grado en que pueden adoptarse las consideraciones ambientales.
Figura 1. Esquema generalizado del proceso de planificación
En tercer lugar se hace un inventario de los recursos disponibles a fin de alcanzar de alguna manera los objetivos o resolver los problemas. También se prepara un inventario de las demandas actuales de los recursos, de manera que pueda hacerse un balance entre la disponibilidad y la demanda de dichos recursos.
El cuarto paso es la formulación de un conjunto de estrategias o proyectos y un programa de alternativas que satisfagan los objetivos. El quinto paso es evaluar estas estrategias, proyectos y programas en términos de costos y beneficios - que deben ser algo más que un simple costo económico - y ordenarlos de acuerdo con un sistema de prioridades.
El sexto paso es decidir cuál de los proyectos puede estar listo para la ejecución, cuál debe ser descartado como no factible, y cuál necesitará pasar nuevamente a través del mismo proceso, pero a nivel más detallado. De esta manera, el proceso de planificación va hacia adelante en una serie de repeticiones. Aunque estas repeticiones o "niveles" en la planificación del desarrollo pueden recibir distintos nombres y dividirse en puntos ligeramente diferentes, casi todas las instituciones de planificación llevan a cabo tres o cuatro estudios separados antes de la ejecución del proyecto o programa, dependiendo de la calidad y cantidad de los datos disponibles. Cada una de estas fases se hace en forma más detallada. Esto significa, también, que el grado creciente de compromiso con una estrategia, programa o proyecto se hace en función de los recursos financieros y de la reputación técnica y política.
Para los propósitos de este estudio, estos niveles de planificación son los siguientes: reconocimiento, prefactibilidad, factibilidad y diseño final.
· Reconocimiento
Es uno de los primeros niveles de la planificación, e incluye una revisión de planes previos, programas, e ideas de proyectos. A menudo se hace un inventario superficial de recursos naturales y/o datos disponibles sobre recursos naturales, así como sugerencias para proyectos de desarrollo. Se hace contacto con instituciones importantes, tanto públicas como privadas, para identificar de una manera general las regiones geográficas y las áreas que van a ser objeto de investigación en la siguiente fase. Este nivel de estudio prepara al programa para la etapa de prefactibilidad o estudios detallados e incluye un estimado del tiempo y especialidades requeridas, sus costos, y los términos generales de referencia.
· Prefactibilidad
Es un nivel de planificación que incluye un inventario detallado y la evaluación de los recursos, especialmente los recursos naturales y humanos, dependiendo de los objetivos del desarrollo y de los resultados del estudio de reconocimiento. Un estudio de prefactibilidad identifica y hace un análisis de áreas y de proyectos de mayor interés, recomienda estudios adicionales que deberán llevarse a cabo en la etapa de factibilidad, y puede incluir diseños preliminares de estructuras. Generalmente, los estudios de prefactibilidad ofrecen por lo menos dos alternativas para lograr los objetivos, y cada alternativa es estudiada en función de sus posibilidades técnicas y económicas y sus costos y beneficios. El estudio estima la cantidad de trabajo y los costos necesarios y las condiciones de financiamiento. Los descubrimientos de esta fase deben permitir que cada proyecto sea clasificado según las distintas políticas y metas, y deben presentarse de manera que el encargado de tomar decisiones pueda seleccionar los proyectos que van a ser estudiados a nivel de factibilidad.
· Factibilidad
Estos estudios se hacen para determinar lo mejor posible la oferta y demanda de un proyecto de desarrollo, así como para diseñar sistemas o proyectos que hayan sido escogidos para su ejecución. Si se requiere algún tipo de estructura se hacen estudios detallados de topografía y geología de las áreas seleccionadas. Se preparan mapas detallados de uso y productividad de la tierra, y se definen las condiciones técnico-económicas para la producción; se planea la construcción o instalación de proyectos, y se calculan costos y beneficios detallados.
· Diseño final
Este es el último paso principal en la planificación, e incluye diseños detallados de aquellas obras de ingeniería que fueron seleccionadas para construcción. Estas estructuras (diques, canales, etc.) y otras obras, como caminos, deben ser diseñadas para lograr los objetivos apropiados, incluyendo los de seguridad y protección ambiental.
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